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新《汽车销售管理办法》能否带来更多竞争?

2017年7月1日,商务部《汽车销售管理办法》将正式生效(以下简称“新办法”)。在2001年成为WTO成员国后,为应对外国品牌对中国汽车市场的冲击,规范汽车销售渠道而在2005年4月1日生效的《汽车品牌销售管理实施办法》将作为“老办法”被取代,正式退出历史舞台。

“老办法”的弊端

“老办法”的核心内容是确立各品牌汽车在国内的总经销与特许分销体系,强化汽车厂家对整车和零配件销售渠道的绝对控制权。这一方面有助于保护消费者利益,提高产品与服务质量,另一方面也使得汽车厂家(无论是国有品牌还是合资品牌)都可以通过特许分销制度中更有利于自身的规则设计来消除品牌内不同经销商的竞争,限制经销商直接采购和销售其他渠道的零配件,从而维持整车的价格体系、原厂零配件的高利润率。

实际上,“老办法”实施以来的12年里,4S店加价卖车、售后服务价格过高的问题就一直存在,消费者向物价、工商、消保机构举报4S店的新闻层出不穷。而之所以会出现这样的矛盾,归根结底还是在于“老办法”赋予了汽车整机厂过高的话语权,以至于许多4S店投资者在进行了大量前期投入后,无法在该分销体系下通过价格竞争和服务竞争来赢得份额以及更多利润,所以才在以各种名义在车价以外收验车费,或者在搭售车险、售后服务上“动脑筋”。

在入世后,中国汽车市场高速发展阶段,全国新车销售量从2005年的575.82万辆增加到2014年的2349.19万辆。各品牌汽车特许经销商(4S店)尚可以维持较高利润,成为美国次债危机后外国汽车品牌走出危机提供了重要收入支撑。但是伴随汽车消费市场增速放缓,4S店在一二三线城市布局日趋饱和,汽车产能过剩、库存高企,厂商与经销商的矛盾也日趋尖锐。

2012年商务部启动对“老办法”的修订。但由于“老办法”是商务部与工商总局、国家发改委三部门联合颁布,所以修订工作几经波折。2014年春,发改委系统启动对外国品牌汽车分销过程中的限制最低转售价格展开调查;2014年夏,工商总局则率先取消了对汽车品牌经销商进行登记的要求。但这些措施并不能根本化解汽车整机厂与授权经销商间的矛盾。2015年初,以宝马、奥迪、奔驰为代表的外国品牌不得不斥巨资补贴大面积亏损的经销商。商务部终于在2016年正式公布《汽车销售管理办法》草案征求意见,并在2017年4月14日单独颁布了该部门规章,即“新办法”。

“新办法”的新意

对比新老办法,不难发现“新办法”通过以下七大方面的政策调整,更注重保护汽车经销商的经营自由。

首先,“新办法”允许授权销售和非授权销售两种模式并行,使汽车超市、汽车电商模式成为可能。这客观上会让同一品牌同一车型的汽车销售形成不同渠道的竞争。这使得汽车整机厂难以像以往那样对终端销售价格保持直接控制与监督,而是需要像茅台等高端白酒行业那样更多通过控制出厂价、出货量和库存,影响大经销商和终端零售商的预期。

其次,“新办法”允许多品牌经营,禁止汽车整机厂限制经销商独家经营单一品牌汽车。这客观上为中小汽车经销商走向整合扫清了障碍,有助于增强大型多品牌汽车经销集团的议价权。而这一转变无疑会让一些竞争力较弱的汽车品牌不得不更多让利给经销商,来争取更多销量和更好地推广效果。

第三,“新办法”保护经销商之间交叉供货,以及向非授权经销商的供货的自由。这使得前述非授权经销商进入汽车分销市场、以及多品牌经营模式成为可能。

第四,“新办法”要求汽车整机厂家不得再为经销商设置绝对地域保护条款,妨碍经销商被动地向那些从非授权区域慕名而来的客户销售产品。换言之,通过这种被动地销售,新车的跨授权区域交易,即所谓“串货”行为,将成为受法律保护的模式。汽车整机厂将难以继续把中国内地市场再割裂为多个区域,对同一款车型进行差别定价,从而利用各地市场供需差异来实现利润最大化。

第五,“新办法”允许汽车整机厂授权的经销商外采其他渠道的同质零配件,或者把原厂零配件外销给消费者以外的其他渠道,例如独立的维修企业、非授权经销商、平行进口汽车经销商。这一方面引入同质零配件与原厂零配件间的竞争,另一方面又确保了授权经销商的售后维修服务与独立维修企业间的竞争。前者削弱了整机厂通过垄断原厂配件渠道而攫取高额利润的空间,后者则使得授权经销商不能再指望着通过剥削消费者的天价维修费来维持自身的利润水平,同时让消费者敢于购买非授权经销商或平行进口汽车经销商销售的新车或者二手车。

第六,“新办法”同时允许授权经销商只从事销售,无需建设前店后厂的4S经销店,让消费者间接为由此带来的巨大沉没成本买单。这有助于汽车经销商通过兼并重组或者分工合作,将销售与售后业务分离,并辅之以多品牌销售模式,优化区位布局,降低销售与维修环节的成本,并最终在经销商间的激烈竞争中,让利给消费者。

第七,“新办法”另一大亮点就是禁止汽车整机厂向经销商规定整车、配件库存品种或数量,或者规定汽车销售数量,除非双方在签署授权合同或合同延期时就此达成书面协议。这客观上为授权经销商拒绝汽车整机厂不合理的“压库”行为提供了法律依据。但是,由于“新办法”自身对违反该办法行为的处罚力度非常非常轻(最高罚款额为象征性的3万元人民币),因此实践中是否能够杜绝汽车整机厂通过对经销商压库、设置销售目标与惩罚措施,把自身本应承担的经营风险转嫁给经销商,仍更多取决于协议双方话语权孰强孰弱。如果授权经销商库存压力过大,面临普遍亏损,那么就难免再度出现授权经销商的集体倒戈,迫使汽车整机厂给予额外补贴。但是,伴随大量非授权经销商、多品牌经销商的兴起,大型授权经销商集团的库存风险可能会通过及时让利将新车销售给前两者来分散风险,并随之加剧汽车新车零售市场的竞争,刺激二手车市场竞争的进一步加剧。

综上所述,通过梳理这七方面政策调整,人们不难发现:在汽车销售市场迎来大变局之前的12年里,汽车整机厂,无论是合资品牌还是国企、民营企业的自主品牌,都通过限制新车销售渠道间、配件销售渠道间的竞争,从消费者手中赚走了更多利润。这难免让人发问:为何反垄断法的颁行多年,一直都没能改变这一现状?

“反垄断”的缺位

虽然,旨在保护市场竞争的《反垄断法》在2008年8月1日已经生效了,该法主要参考的欧盟竞争法也有着保护汽车销售与售后市场竞争的专门规定可资借鉴,但是立法者在规范上下游企业分销协议中的限制竞争行为时,仅仅通过《反垄断法》第十四条明文禁止了固定或限制最低转售价格行为。

《反垄断法》颁布近十年,国务院和负责规制非价格垄断行为的工商总局都没有适用该条的兜底条款对分销协议中其他类型的限制竞争协议进行规范,国务院反垄断委员会也没能依据《反垄断法》第九条的明文授权,公布汽车业或其他任一行业竞争状况的调研结果,并公开草拟相关竞争政策。

反垄断法配套规则制定的断档,汽车业竞争政策的难产,客观上使得三部委管理汽车销售的“老办法”中赋予汽车厂家限制新车和零配件分销渠道竞争的条款一直没有因为《反垄断法》的生效而受到影响。换言之,由于在分销领域存在“反垄断”的缺位,明显更有利于汽车整机厂家的产业政策,在《反垄断法》颁布后的近十年里,迟迟没有被纠正。

通过上述这种以竞争政策让位于产业政策的方式,让消费者为新车和原厂配件支付更多费用来“补贴”合资品牌或自主品牌汽车的厂家,是否是振兴民族汽车工业所必需的途径,是值得商榷的。以北汽为例,根据北汽财报,2016年北京奔驰毛利从2015年的166.966亿元增长到253.746亿元,同比增长52.0%;毛利率从25.2%提高至29.7%;同期北汽自主品牌毛利从2015年的亏损14.198亿元到实现收入8.571亿元,毛利率从负8.0%提高至2.8%。可见无论是在毛利,还是在毛利率两个指标上,过去12年“老办法”保护下的经销模式始终让北汽在自主品牌上与外国品牌望其项背。

与此同时,还应看到,即便是《反垄断法》第十四条明文禁止的固定或限制最低转售价格行为,也是直到2014年才由发改委系统的反垄断执法机构开始查处的,且至今仅限于处罚一汽奥迪、克莱斯勒、北京奔驰、东风日产和上汽通用等一部分被查合资品牌或进口车辆。这些品牌汽车在其他省份销售市场的同类违法行为,以及其他外资、合资与自主品牌的同类违法行为至今还没有进行全面的排查。这不禁会让外国投资者担忧我国在汽车销售市场的反垄断执法存在选择型执法,也不利于消费者借助反垄断执法调查收集的证据来向法院起诉违法者,争取损害赔偿(参见笔者:《你好,2017①反垄断案件迎来消费者索赔高潮?》,2016年12月28日载澎湃新闻网)。

而且由于相关反垄断执法没有没收违法所得,对历时多年的违法行为做出的罚款也最高不超过违法行为所涉车型在上一年度的7%(仅限于对北京奔驰的处罚一例),难以对违法者起到惩戒与威慑作用。因此也就难免还会有汽车厂家在框定违法成本之后,像上汽通用那样,在2014年汽车业反垄断执法风暴之后,仍继续实施限制最低转售价格行为,争取在东窗事发之前再“多收三五斗”。

2015年以来,国务院反垄断委员授权发改委先后牵头起草制定了《关于汽车业的反垄断指南》(征求意见稿)、《关于垄断协议豁免一般性条件和程序的指南》(征求意见稿)、《关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南》(征求意见稿)并对外公开征求意见。但是,一年过去了,这些执法指南至今没能正式颁布,各界的反馈意见也没能公布。究竟是哪些因素影响了这些反垄断法配套规则的颁行,各界对这些规则的期许或修改建议都无法让公众获悉并监督这些规则的制定。

例如,根据2017年6月12日《法制日报》记者张维、通讯员王楠在《反垄断处罚鲜有没收违法所得案例》中的报道,《关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南》已经修改了16稿。但究竟是根据哪些人的什么意见才修改了这么多稿,最终修订成了什么样,外界无从监督。那么,即便不考虑有参与相关立法的学者可能像国家发改委查处高通案时遇到的社科院张昕竹研究员接受美国高通公司巨额资助那样再度得到企业的资助,为企业代言,广大消费者也仍会很关心:是否会有特定企业、行业主管部门、地方政府或其他产业政策影响反垄断法配套规则制定也同样难以被外界监督(相关担忧参见笔者:《冷思考|反垄断,汽车业的潘多拉魔盒?》,2016年4月19日载澎湃新闻网)。

可见,缺乏必要的制度保障社会对反垄断执法、反垄断法配套规则制定的监督,才是从1987年启动《反垄断法》立法,到2007年《反垄断法》颁布,再到2017年反垄断法配套规则仍不健全,反垄断执法仍不到位,仍不足以全面有效保护市场竞争,维护中国市场统一、开发、竞争、有序的原因所在。这样的问题始终伴随着我国汽车业的发展,并在汽车销售市场的规范与竞争问题上得以充分地暴露出来。

因此,在丰田收购地方汽车经销商,奔驰成功入股其大经销商利星行,纷纷探索如何规避反垄断执法,更好地适应汽车销售的“新办法”时,强化汽车业反垄断执法与加快配套规则完善却因为缺乏外界的监督而显得动力严重不足。那么,在2017年7月1日汽车销售的“新办法”落地后,各类汽车经销商或许也就更有动力通过横向限制竞争行为,甚至直接操纵整车与零配件终端零售价的竞争,攫取“新办法”释放出来的消费者红利。

车险业的带动

一个有趣的现象是,引发2014年汽车业反垄断风暴的并非是汽车整机厂、配件厂、经销商之间的矛盾,也不是消费者举报或消保组织的维权行动,而是源自车险业的推动。因为,伴随保险业放松市场准入和价格管制的改革逐步落地,各地保险业协会纷纷组织的限制竞争协议在2012年陆续被多地工商、发改委系统的反垄断执法机构立案调查。

于是,当车险行业的竞争无法再继续通过彼此限制竞争来维持垄断利润时,他们就纷纷把矛头指向零配件价格相比整车价格严重虚高的现象,最终将反垄断执法的重点成功地转向了汽车经销市场(相关背景参见笔者:《“风暴中”的汽车业与“风暴式的”反垄断执法》,2014年8月7日载澎湃新闻网)。

这背后不仅是汽车整机厂希望通过垄断原厂零配件的销售渠道来剥削消费者,还有着另一个容易被忽略的原因,即:外资汽车厂商因为不能直接在华投资设厂,而不得不通过与中方伙伴合作,组建合营企业,分销在华售车的利润。那么,除了通过限制最低转售价格来牟取更高整车销售利润外,合资汽车品牌的外资方往往还会通过由其控制的原厂零配件采购而获得不菲的收入,弥补自己与中方合资伙伴分享的那部分整车销售利润。也正是因为“老办法”使汽车整机厂可以绝对控制原厂零配件的销售渠道,且各地法院在多地都认定这样的行为不违反《反垄断法》,所以合资车企的外资方也就缺乏降低原厂零配件价格的动力,以至于更倾向于采购本国零配件供应商的产品,且失去了对这些产品价格波动的敏感性,最终诱发诸如日本汽车零配件厂家长期在对华零配件市场上从事限制价格竞争,甚至串通投标的违法行为。

巧合的是,2017年7月1日,保监会将再度推动车险费率市场化改革落地,下调商业车险费率浮动系数下限。此举将赋予保险企业更多定价自主权,使驾驶习惯良好的“好车主”可以享受更低的商业车险折扣率。考虑到同一天生效的《汽车销售管理办法》为保护消费者利益,除禁止经销商加价售车外,还禁止经销商搭售车险,所以车险业的竞争可能从这一天起变得格外激烈,尤其是在互联网企业也在积极向保险业渗透的大背景下。例如,在移动支付领域与腾讯杀得难解难分的蚂蚁金服就为抢占车险用户市场和车险销售平台份额,专门在2017年6月27日向保险行业全面开放技术产品“定损宝”……

但是,究竟车险行业是否能够在《汽车销售管理办法》生效后再度成为汽车业反垄断执法监督的助推器,或许还得取决于对车险业限制竞争行为的反垄断执法是否会松懈。因为,在过去5年里,由地方行业协会主导的车险业限制竞争协议,仅仅集中在2012年到2015年期间被立案,且只在新疆自治区、浙江全省,以及江苏、湖南、湖北、广西的个别城市被公开查处。

最终,如何监督反垄断法运行,仍是各界无不可回避的问题,无论是希望通过“新办法”引入更多竞争的汽车业,还是亟需借优胜劣汰提高抗风险能力的保险业。(作者:刘旭

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